Bên cạnh những kết quả đã đạt được, Việt Nam đang phải đối mặt với không ít thách thức mới đặt ra trước yêu cầu xóa đói, giảm nghèo bền vững. Phần lớn những người nghèo sống chủ yếu ở vùng nông thôn xa xôi, hoặc là những đồng bào dân tộc thiểu số, đồng bào vùng sâu, vùng xa, có những hạn chế nhất định về trình độ học vấn, điều kiện y tế và cơ hội tiếp cận thông tin. Ngoài ra, công cuộc giảm nghèo ở nước ta còn đối mặt với một số thách thức mới, như bất ổn vĩ mô ngày càng tăng khiến cho tốc độ giảm nghèo có xu hướng chậm lại; nguy cơ tái nghèo mới ở khu vực nông thôn, ven biển có chiều hướng gia tăng… 

Thời gian qua, ở Việt Nam, cách đo lường và đánh giá nghèo chủ yếu thông qua thu nhập. Chính phủ quy định chuẩn nghèo đơn chiều, xác định dựa trên mức chi tiêu đáp ứng những nhu cầu tối thiểu và được quy thành tiền. Nếu người có thu nhập thấp dưới mức chuẩn nghèo thì được đánh giá thuộc diện hộ nghèo. Trên thực tế, nhiều hộ dân thoát nghèo nhưng mức thu nhập vẫn nằm cận chuẩn nghèo, do đó số lượng hộ cận nghèo vẫn rất lớn, tỷ lệ tái nghèo còn cao. Có thể thấy, việc sử dụng tiêu chí thu nhập để đo lường nghèo đói là không đầy đủ bởi nhiều nhu cầu tối thiểu không thể đáp ứng bằng tiền, nhiều trường hợp không nghèo về thu nhập, không có tên trong danh sách hộ nghèo nhưng lại khó tiếp cận được các dịch vụ cơ bản về y tế, giáo dục, thông tin, nhất là người nghèo ở vùng sâu, vùng xa… Vì vậy, nếu chỉ dùng thước đo duy nhất dựa trên thu nhập sẽ bỏ sót đối tượng nghèo, từ đó dẫn đến sự thiếu công bằng trong thực thi các chính sách xóa đói, giảm nghèo.

Sau 30 năm đổi mới, Việt Nam đã chuyển từ một quốc gia thu nhập thấp sang nước có thu nhập trung bình nên cách tiếp cận đánh giá nghèo đơn chiều theo thu nhập đã bộc lộ những hạn chế. Tại Hội nghị Thượng đỉnh Liên hợp quốc thông qua Chương trình nghị sự 2030 về Phát triển bền vững (tháng 9-2015), Việt Nam cam kết xóa bỏ tình trạng nghèo dưới mọi hình thức, không để bất cứ ai bị bỏ lại phía sau.

Để thực hiện cam kết trước cộng đồng quốc tế, Chính phủ Việt Nam đã chủ động đổi mới phương pháp tiếp cận đo lường nghèo từ đơn chiều sang đa chiều, áp dụng cho giai đoạn 2016 - 2020. Để thực hiện mục tiêu giảm nghèo hiệu quả, bền vững, ngày 15-9-2015 Thủ tướng Chính phủ đã ký quyết định số 1614/QĐ-TTg phê duyệt Đề án tổng thể “Chuyển đổi phương pháp tiếp cận đo lường nghèo từ đơn chiều sang đa chiều áp dụng cho giai đoạn 2016 - 2020”. Tiếp đó, ngày 19-11-2015, Thủ tướng Chính phủ đã ra Quyết định số 59/2015/QĐ-TTg về việc ban hành chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều áp dụng cho giai đoạn 2016-2020. Chuẩn nghèo giai đoạn 2016 - 2020 của Việt Nam được xây dựng theo hướng sử dụng kết hợp cả chuẩn nghèo về thu nhập và mức độ thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản. Theo đó, tiêu chí đo lường nghèo được xây dựng dựa trên cơ sở các tiêu chí về thu nhập, bao gồm chuẩn mức sống tối thiểu về thu nhập, chuẩn nghèo về thu nhập, chuẩn mức sống trung bình về thu nhập; mức độ thiếu hụt trong tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản.

Theo Quyết định số 59/2015/QĐ-TTg, hộ nghèo ở khu vực nông thôn là hộ đáp ứng một trong hai tiêu chí: Có thu nhập bình quân đầu người/tháng từ đủ 700.000 đồng trở xuống; hoặc có thu nhập bình quân đầu người/tháng trên 700.000 đồng đến 1.000.000 đồng và thiếu hụt từ 3 chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản trở lên. Hộ nghèo ở khu vực thành thị là hộ đáp ứng một trong hai tiêu chí: Có thu nhập bình quân đầu người/tháng từ đủ 900.000 đồng trở xuống; hoặc có thu nhập bình quân đầu người/tháng trên 900.000 đồng đến 1.300.000 đồng và thiếu hụt từ 3 chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản trở lên. (Chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt các dịch vụ xã hội cơ bản gồm 10 chỉ số: Tiếp cận các dịch vụ y tế; bảo hiểm y tế; trình độ giáo dục của người lớn; tình trạng đi học của trẻ em; chất lượng nhà ở; diện tích nhà ở bình quân đầu người; nguồn nước sinh hoạt; hố xí/nhà tiêu hợp vệ sinh; sử dụng dịch vụ viễn thông; tài sản phục vụ tiếp cận thông tin).  Các chỉ số đo lường này được trình bày trong Bảng 1 dưới đây:

 Bảng 1. Xác định nghèo đa chiều ở Việt Nam                               

    Nguồn: Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, 2015

Giống như một quá trình phát triển, nghèo đói là một khái niệm đa chiều. Trong cùng một thời điểm, người nghèo có thể phải đối mặt với nhiều bất lợi khác nhau, có thể là những khó khăn trong khám chữa bệnh, học hành, nhà ở, đất đai, nước sạch hoặc điện thắp sáng. Sử dụng một tiêu chí thu nhập (hay chi tiêu) không đủ để nắm bắt được tình trạng nghèo thực tế của người dân[1].

Đánh giá nghèo cần được tiếp cận rộng hơn từ chiều cạnh phát triển toàn diện con người. Nhận thức về giảm nghèo của Việt Nam bắt đầu từ năm 1992 (xuất phát từ sáng kiến của Thành phố Hồ Chí Minh) đến nay cũng phát triển theo xu hướng chung của thế giới. Đây là phương pháp tiếp cận mới, tiến bộ hơn, có tính nhân văn, tác động toàn diện hơn đến người nghèo, nhưng cũng là thách thức mà Việt Nam phải đối mặt. Thách thức của Việt Nam chính là tìm ra những giải pháp giảm nghèo bền vững (trong đó có giảm nghèo đa chiều) để đưa Việt Nam tiệm cận với nước có thu nhập trung bình so với thế giới trong thời gian ngắn nhất.

Để thực hiện đồng bộ các giải pháp giảm nghèo nói chung và giảm nghèo đa chiều nói riêng, Chính phủ đã giao Bộ Lao động-Thương binh và Xã hội có văn bản hướng dẫn quy trình rà soát hộ nghèo, hộ cận nghèo hằng năm theo chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều áp dụng cho giai đoạn 2016-2020, từ đó Thông tư 17/2017/TT-BLĐTBXH ra đời. Dựa theo chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều, người nghèo sẽ được phân loại, chấm điểm một cách kỹ lưỡng để tìm ra căn nguyên thực sự, từ đó có chính sách hỗ trợ, giảm nghèo tương ứng. Theo các nhà chuyên môn, phương pháp tiếp cận mới này giúp đánh giá hộ nghèo toàn diện hơn, tạo cân bằng mức sống đối với người dân các khu vực khó khăn, đồng thời, xoá bỏ rào cản, hạn chế của các chính sách giảm nghèo hiện tại, khuyến khích người nghèo bày tỏ tiếng nói, tăng tính tự chủ, vươn lên thoát nghèo.

Dưới đây là một số chính sách giảm nghèo hiện hành đang được áp dụng:

1. Chính sách hỗ trợ nhà ở đối với hộ nghèo ở nông thôn theo Quyết định số 33/2015/QĐ-TTg ngày 18/8/2015 của Thủ tướng Chính phủ.

2. Chương trình 135

3. Chính sách hỗ trợ trực tiếp cho người dân thuộc hộ nghèo ở vùng khó khăn theo Quyết định số 102/2009/QĐ-TTg.

4. Chính sách vay vốn tín dụng ưu đãi cho hộ nghèo, hộ cận nghèo.

5. Chính sách hỗ trợ đất ở, đất sản xuất và nước sinh hoạt cho hộ nghèo đồng bào DTTS và hộ nghèo ở thôn, xã đặc biệt khó khăn theo Quyết định số 1592/QĐ-TTg và Quyết định 755/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ.

6. Chính sách hỗ trợ giáo dục: Nghị định số 86/2015/NĐ-CP ngày 02/10/2015, Nghị định số 116/2016/NĐ-CP ngày 18/7/2016 của Chính phủ.

7. Chính sách hỗ trợ Bảo hiểm y tế đối với hộ nghèo, đồng bào dân tộc thiểu số sống ở vùng đặc biệt khó khăn theo Luật Bảo hiểm y tế ngày 14/11/2008 và Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật Bảo hiểm y tế ngày 13/6/2014.

8. Chính sách hỗ trợ tiền điện theo Quyết định số 60/2014/QĐ-TTg ngày 30/10/2014 của Thủ tướng Chính phủ về quy định tiêu chí hộ chính sách xã hội được hỗ trợ tiền điện.

Ngoài ra, để bảo đảm tính pháp lý cũng như tạo điều kiện, cơ chế cho các xã vùng BNVB nhanh chóng thoát nghèo vươn lên bắt kịp với mặt bằng chung của các địa phương khác, Thủ tướng Chính phủ đã có quyết định số 131/QĐ-TTg ngày 25/01/2017 về việc phê duyệt Danh sách 291 xã thuộc 23 tỉnh được hỗ trợ đầu tư theo quy định tại Quyết định số 1722/QĐ-TTg ngày 02 tháng 9 năm 2016 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chương trình mục tiêu quốc gia Giảm nghèo bền vững giai đoạn 2016 - 2020. Cụ thể, 291 xã thuộc 23 tỉnh sẽ được hỗ trợ đầu tư với các tiểu dự án trong Dự án 1 của Quyết định số 1722/QĐ-TTg bao gồm:

        + Hỗ trợ đầu tư cơ sở hạ tầng các xã đặc biệt khó khăn vùng bãi ngang ven biển và hải đảo với tổng nhu cầu vốn thực hiện: 2.148 tỷ đồng, trong đó:

        . Ngân sách trung ương: 1.648 tỷ đồng (Vốn đầu tư phát triển: 1.550 tỷ đồng; Vốn sự nghiệp: 98 tỷ đồng);

        . Ngân sách địa phương: 400 tỷ đồng (Vốn đầu tư phát triển);

         . Vốn huy động hợp pháp khác: 100 tỷ đồng.

         + Hỗ trợ phát triển sản xuất, đa dạng hóa sinh kế và nhân rộng mô hình giảm nghèo trên địa bàn huyện nghèo, xã đặc biệt khó khăn vùng bãi ngang ven biển và hải đảo với tổng nhu cầu vốn thực hiện: 4.217 tỷ đồng, trong đó:

        . Ngân sách trung ương: 3.937 tỷ đồng (vốn sự nghiệp);

        . Ngân sách địa phương: 230 tỷ đồng (vốn sự nghiệp);

         . Vốn huy động hợp pháp khác: 50 tỷ đồng.

+ Hỗ trợ cho lao động thuộc hộ nghèo, hộ cận nghèo, hộ đồng bào dân tộc thiểu số đi làm việc có thời hạn ở nước ngoài với tổng nhu cầu vốn thực hiện: 618 tỷ đồng, trong đó:

        . Ngân sách trung ương: 368 tỷ đồng (vốn sự nghiệp);

        . Ngân sách địa phương: 200 tỷ đồng (vốn sự nghiệp);

         . Vốn huy động hợp pháp khác: 50 tỷ đồng.

Như vậy, Nhà nước ta đã có những văn bản quy định hỗ trợ cho hộ nghèo nói chung và nghèo đa chiều nói riêng rất nhiều chính sách ưu đãi. Và từ đây, nhiều nhà quản lý từ Trung ương đến địa phương và cả những người dân thụ hưởng chính sách này kỳ vọng Quyết định số 59/2015/QĐ-TTg về việc ban hành chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều áp dụng cho giai đoạn 2016-2020 là hướng đi đúng đắn để giảm nghèo đa chiều ở Việt Nam.

Các chính sách cho hộ nghèo nói chung và hộ nghèo đa chiều nói riêng sẽ được duy trì và tiếp tục nếu không có công văn số Công văn số 17332/BTC-NSNN ngày 06/12/2016 của Bộ Tài chính về việc thực hiện chính sách giảm nghèo và an sinh xã hội theo chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều giai đoạn 2016-2020, theo đó, Công văn nêu rõ “trước mắt cho phép áp dụng các chính sách giảm nghèo đối với  hộ nghèo theo tiêu chí thu nhập; đối với hộ nghèo thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản (hộ nghèo đa chiều), khi cơ quan có thẩm quyền ban hành chính sách hỗ trợ và hướng dẫn nguồn kinh phí thực hiện thì triển khai chính sách hỗ trợ đối với các đối tượng này”.

Theo tinh thần của Công văn này, tất cả các chính sách hỗ trợ cho hộ nghèo đa chiều đều phải tạm dừng thực hiện. Chính quyền địa phương các cấp nhường như bị “sốc” khi nhận được công văn này, đặc biệt là Sở Lao động-Thương binh và Xã hội các tỉnh, thành phố. Đã có rất nhiều địa phương phát hành văn bản hỏi các bộ, ngành liên quan về việc tạm dừng thực hiện các chính sách cho hộ nghèo đa chiều này. Các địa phương và các chuyên giá đánh giá Công văn số 17332/BTC-NSNN của Bộ Tài chính đã trái với các văn bản quy phạm pháp luật cao hơn như:  Luật Người cao tuổi, Luật BHYT, Nghị định 136/2013/NĐ-CP của Chính phủ, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ, Thông tư của các Bộ, ngành Trung ương quy định một số chính sách dành cho hộ nghèo. Hơn nữa, nếu triển khai theo tinh thần Công văn này, trong thực tiễn có khả năng sẽ gặp nhiều vướng mắc, cụ thể:

+ Quyết định số 59/2015/QĐ-TTg về việc ban hành chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều áp dụng cho giai đoạn 2016-2020 sẽ bị khai tử vì nếu chỉ thực hiện chính sách hỗ trợ đối với hộ nghèo về thu nhập mà không hỗ trợ hộ nghèo thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản sẽ khó đạt được mục đích của việc thay đổi phương pháp tiếp cận đo lường nghèo từ đơn chiều sang đa chiều. Với cùng mức thu nhập bình quân đầu người/tháng, hiện nay nhóm hộ nghèo thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản (thiếu hụt từ 03 chỉ số đo lường mức độ tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản trở lên) sẽ không được thụ hưởng các chính sách hỗ trợ giảm nghèo trong khi nhóm hộ cận nghèo (chỉ thiếu hụt dưới 03 chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt các dịch vụ xã hội cơ bản) vẫn được hưởng các chính sách giảm nghèo như: bảo hiểm y tế, vay vốn ưu đãi… là chưa hợp lý, sẽ phát sinh thắc mắc trong dân cư, gây khó khăn, lúng túng cho cơ sở trong triển khai thực hiện công tác giảm nghèo vì năm 2016 các hộ nghèo đa chiều vẫn được hưởng các chính sách giảm nghèo của Nhà nước như hộ nghèo theo tiêu chí thu nhập.

+  Hiện có rất nhiều chính sách giảm nghèo áp dụng trực tiếp đến hộ nghèo, người nghèo (không phân biệt là nghèo thu nhập hay nghèo đa chiều), các chính sách đang thực hiện phổ biến là: chính sách hỗ trợ y tế cho người nghèo; chính sách hỗ trợ học sinh nghèo về giáo dục - đào tạo; chính sách đào tạo nghề, giải quyết việc làm, xuất khẩu lao động; chính sách tín dụng ưu đãi; chính sách hỗ trợ nhà ở; chính sách hỗ trợ tiền điện; chính sách trợ cấp cho một số nhóm đối tượng bảo trợ xã hội tại cộng đồng; chính sách trợ giúp pháp lý, chính sách hỗ trợ phụ nữ dân tộc nghèo sinh con theo quy định...

Thực hiện Công văn 17332/BTC-NSNN của Bộ Tài Chính thì những hộ nghèo do thiếu hụt các dịch vụ xã hội cơ bản sẽ không được hưởng các chính sách trên nên, có khả năng xảy ra kiến nghị, khiếu nại đến chính quyền các cấp.

+ Việc thực hiện các chính sách giảm nghèo và các chính sách an sinh xã hội hiện đang căn cứ vào các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành (như Luật Người cao tuổi, Luật BHYT, các Nghị định của Chính phủ, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ, Thông tư của các Bộ, ngành Trung ương...), tất cả các  văn bản quy phạm pháp luật này đều có giá trị pháp lý cao hơn Công văn số 17332/BTC-NSNN của Bộ Tài chính, thế mà một Công văn mang tính chỉ đạo bình thường lại có thể phủ định hết tất cả các văn bản quy phạm pháp luật trên? Thật là vô lý.

+ Riêng việc cấp thẻ BHYT cho người nghèo được Nhà nước quy định tại Luật Bảo hiểm y tế; Nghị định số 105/2014/NĐ-CP ngày 15/11/2014 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật bảo hiểm y tế; Thông tư liên tịch số 41/2014/TTLT-BYT-BTC của Bộ Y tế, Bộ Tài chính ngày 24/11/2014 về hướng dẫn thực hiện Bảo hiểm y tế. Các văn bản trên không phân biệt nghèo thu nhập hay nghèo đa chiều. Nếu áp dụng theo Công văn 17332/BTC-NSNN (văn bản quản lý hành chính thông thường), chỉ có hộ nghèo thu nhập mới được thực hiện chính sách hỗ trợ y tế cho người nghèo, còn hộ nghèo do thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản không được hưởng, có thể dẫn đến các bức xúc trong xã hội.

Nghị quyết số 40/NQ-CP ngày 10/5/2017 về phiên họp thường ký của Chính phủ tháng 4/2017 quy định :

“7. Về thực hiện chính sách đối với hộ nghèo theo chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều giai đoạn 2016 - 2020

Chính phủ thống nhất:

- Thực hiện chính sách giảm nghèo đối với hộ nghèo theo tiêu chí thu nhập như trước đây....”

Tưởng chừng Nghị quyết số 40/NQ-CP ngày 10/5/2017 của Chính phủ (Nghị quyết số 40/NQ-CP) sẽ gỡ rối cho các địa phương về chính sách cho hộ nghèo nói chung và hộ nghèo đa chiều nói riêng. Tuy nhiên, nghiên cứu kỹ thì Nghị quyết số 40/NQ-CP cũng không làm cho các địa phương thỏa mãn. Vì thực chất Nghị quyết số 40/NQ-CP cũng dựa trên tinh thần của Công văn 17332/BTC-NSNN của Bộ Tài Chính. Có chăng nó chỉ khác là quy định rõ hơn về chính sách bảo hiểm y tế cho hộ nghèo đa chiều thiếu hụt về tiêu chí bảo hiểm y tế và hộ nghèo đa chiều thiếu hụt các dịch vụ xã hội cơ bản khác, cụ thể:

“...Ngân sách nhà nước hỗ trợ 100% mức đóng bảo hiểm y tế đối với hộ nghèo đa chiều thiếu hụt về tiêu chí bảo hiểm y tế; hỗ trợ 70% mức đóng bảo hiểm y tế đối với hộ nghèo đa chiều thiếu hụt các dịch vụ xã hội cơ bản khác (không bị thiếu hụt bảo hiểm y tế). Căn cứ điều kiện thực tế, các địa phương có thể quyết định bố trí thêm ngân sách địa phương để hỗ trợ mức cao hơn....”. Tuy nhiên, khi tham mưu Chính phủ ban hành Nghị quyết này, cơ quan chủ trì soạn thảo đã quên rằng, trước đó Thông tư 17/2017/TT-BLĐTBXH  của Bộ Lao động-Thương binh và Xã hội về hướng dẫn quy trình rà soát hộ nghèo, hộ cận nghèo hằng năm theo chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều áp dụng cho giai đoạn 2016-2020 đã xem “nếu các thành viên trong hộ hưởng BHYT theo diện nghèo/cận nghèo thì vẫn tính là không có BHYT”. Điều này có nghĩa là hộ nghèo đa chiều nhường như sẽ thiếu hụt về tiêu chí bảo hiểm y tế và ngân sách nhà nước hỗ trợ 100% mức đóng bảo hiểm y tế. Như vậy, sau thời gian đợi Chính phủ ban hành Nghị quyết, thì chính sách hỗ trợ cho hộ nghèo đa chiều vẫn trở về cách giải quyết ban đầu, không giải quyết được những vướng mắc đã tồn tại suốt thời gian qua, gây ra những tranh cãi, tù mù, khó hiểu của các cán bộ cơ sở và người dân thụ hưởng. Quan trọng hơn, với Công văn 17332/BTC-NSNN của Bộ Tài Chính và Nghị quyết số 40/NQ-CP ngày 10/5/2017 của Chính phủ đã vô hình chung đã khai tử Quyết định số 59/2015/QĐ-TTg về việc ban hành chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều áp dụng cho giai đoạn 2016-2020, đồng thời làm cho Thông tư 17/2017/TT-BLĐTBXH  của Bộ Lao động-Thương binh và Xã hội về hướng dẫn quy trình rà soát hộ nghèo, hộ cận nghèo hằng năm cũng chả còn nhiều ý nghĩa. Vì nếu cứ tiếp tục thực hiện những quy định của Công văn 17332/BTC-NSNN của Bộ Tài Chính và Nghị quyết số 40/NQ-CP thì theo dự đoán báo cáo kết quả điều tra, rà soát hộ nghèo, hộ cận nghèo năm 2017 trên phạm vi cả nước sẽ méo mó. Bởi lẽ nhiều địa phương sẵn sàng nâng số hộ, số khẩu của nghèo thu nhập lên và hạ số hộ, số khẩu nghèo đa chiều xuống nhằm đem lại nhiều chính sách để hộ nghèo ở địa phương họ được hưởng.

          Cũng may, ngày 31/5/2018, Chính phủ ban hành Nghị quyết về một số chính sách đối với hộ nghèo thiếu hụt đa chiều, theo đó, đối với chính sách hỗ trợ về bảo hiểm y tế: thực hiện theo Nghị quyết số 40/NQ-CP ngày 10 tháng 5 năm 2017 của Chính phủ về phiên họp Chính phủ thường kỳ tháng 4 năm 2017. Đối với chính sách hỗ trợ về giáo dục - đào tạo: Đối với thành viên hộ nghèo đa chiều thiếu hụt ít nhất 01 chỉ số về giáo dục (trình độ giáo dục của người lớn; tình trạng đi học của trẻ em) được thực hiện chính sách hỗ trợ về giáo dục, đào tạo như đối với thành viên hộ nghèo theo tiêu chí thu nhập. Đối với thành viên hộ nghèo đa chiều thiếu hụt các chỉ số dịch vụ xã hội cơ bản khác được thực hiện chính sách hỗ trợ về giáo dục, đào tạo như đối với thành viên hộ cận nghèo. Đối với chính sách hỗ trợ về nhà ở: Giao Bộ Xây dựng chủ trì, phối hợp với Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, các bộ, ngành liên quan và các địa phương rà soát, báo cáo Thủ tướng Chính phủ quyết định việc thực hiện Quyết định số 33/2015/QĐ-TTg ngày 10 tháng 8 năm 2015 của Thủ tướng Chính phủ về chính sách hỗ trợ nhà ở đối với hộ nghèo theo chuẩn nghèo giai đoạn 2016-2020 bảo đảm phù hợp với khả năng cân đối của ngân sách nhà nước. Đối Chính sách hỗ trợ về nước sinh hoạt: Đối với hộ nghèo đa chiều thiếu hụt chỉ số về nguồn nước sinh hoạt thì được hưởng chính sách hỗ trợ nước sinh hoạt theo quy định tại Quyết định số 2085/QĐ-TTg ngày 31 tháng 10 năm 2016 của Thủ tướng Chính phủ về chính sách đặc thù hỗ trợ phát triển kinh tế - xã hội vùng dân tộc thiểu số và miền núi giai đoạn 2017-2020. Và một số chính sách hỗ trợ giảm nghèo khác thì thực hiện như hộ nghèo cận nghèo hoặc  hộ nghèo thu nhập. Mặc dù Nghị quyết 71/NQ-CP đã nói khá rõ các chính sách đối với hộ nghèo đa chiều, tuy nhiên, việc quy định hoặc dẫn chiếu các chính sách này tại các quy định khác hoặc giao các cơ quan liên quan nghiên cứu thực hiện lại càng thêm phần rối rắm và dàn trãi, hệ quả có thể các chính sách này sẽ không được thực thi triệt để trên mặt thực tiễn.

2. Thực trạng tại tỉnh Thừa Thiên Huế

Thừa Thiên Huế là tỉnh thuộc duyên hải miền Trung, có 9 đơn vị hành chính cấp huyện, gồm 1 thành phố, 02 thị xã và 6 huyện (trong đó có 04 huyện với 27 xã bãi ngang ven biển theo Quyết định số 131/QĐ-TTg ngày 25/01/2017 của Thủ tướng Chính phủ ); dân số hơn 1,143 triệu người[2], đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân không ngừng được cải thiện và nâng cao. Được sự quan tâm của Chính phủ, bộ, ngành Trung ương nên công tác giảm nghèo bền vững (GNBV) đã đạt được những kết quả đáng khích lệ.

Năng lực tổ chức, ý thức thực hiện chính sách giảm nghèo được nâng lên cả trong cán bộ, đảng viên và cộng đồng dân cư. Hầu hết các hộ nghèo vùng bãi ngang, ven biển (BNVB), đều được tiếp cận và thụ hưởng các chính sách giảm nghèo của Nhà nước, các dịch vụ sản xuất và dịch vụ xã hội cơ bản.

Các chính sách giảm nghèo có tính đặc thù (Nghị quyết 30a của Chính phủ, Nghị quyết số 04-NQ/TU về Giảm nghèo bền vững giai đoạn 2016-2020 của BCH Đảng bộ tỉnh lần thứ năm...), được triển khai đã tạo điều kiện phát triển kinh tế - xã hội vùng BNVB. Tỉnh ưu tiên bố trí các nguồn vốn hỗ trợ sản xuất, tạo việc làm, tăng thu nhập, đầu tư xây dựng các công trình đã có tác động trực tiếp đến đời sống và sản xuất của người nghèo. Nông thôn miền núi tỉnh Thừa Thiên Huế đã có nhiều thay đổi, cải thiện về nhà ở, các công trình trường học, trạm y tế, điện, giao thông, thủy lợi,... nâng cao mức độ hưởng thụ, trình độ dân trí cho người dân.

Hộ nghèo được hỗ trợ trực tiếp trong sản xuất, như: giống, cây trồng, vật nuôi, phân bón; chuồng trại; được tập huấn, hướng dẫn kỹ thuật sản xuất; kiến thức sản xuất của người dân được nâng lên rõ rệt, giúp cho người dân dần thay đổi tập quán canh tác và chăn nuôi các loại gia súc, gia cầm.

Bên cạnh những kết quả đạt được, cũng còn những hạn chế, tồn tại trong giảm nghèo bền vững: tỷ lệ hộ nghèo toàn tỉnh còn cao so với tỷ lệ hộ nghèo chung cả nước (cuối năm 2016 còn 7,19%[3], cả nước 5%). Tỷ lệ hộ nghèo vùng BNVB vẫn còn cao: Theo số liệu rà soát hộ nghèo, hộ cận nghèo năm 2017. Tỷ lệ hộ nghèo bình quân của 27 xã là 10,94%, hộ cận nghèo là 8,57%[4].

 Bảng 2. Hộ nghèo, hộ cận nghèo vùng bãi ngang ven biển tỉnh Thừa Thiên Huế năm 2017

Trong công tác giảm nghèo bền vững, cơ chế quản lý, điều hành vốn các chương trình chưa đồng bộ giữa ngành và địa phương nên khó theo dõi thực hiện. Công tác chỉ đạo điều hành phối hợp chưa nhất quán, còn lúng túng, nhất là về tài chính nên chưa tự chủ xây dựng kế hoạch và tổ chức triển khai thực hiện. Thực hiện chế độ thông tin báo cáo chưa kịp thời, do đó việc theo dõi chỉ đạo, đánh giá và tổng hợp báo cáo còn chậm. Chính sách về hỗ trợ đất sản xuất, về phương tiện và khoa học công nghệ áp dụng vào sản xuất cho người dân vùng bãi ngang, ven biển chưa phát huy được hiệu quả. Việc lựa chọn các công trình đưa vào danh mục đầu tư với quy mô lớn nhưng thiếu vốn, do đó, việc lập các thủ tục chậm dẫn đến công tác giải ngân không kịp thời, phải điều chỉnh chuyển đổi danh mục đầu tư nhiều lần. Công tác dạy nghề cho lao động nông thôn thực hiện chưa tốt, thiếu tính thường xuyên, vì người dân ít tham gia đăng ký học. Nội dung, chương trình đào tạo nghề còn nặng về lý thuyết, chưa thực sự phù hợp với trình độ nhận thức của lao động vùng BNVB, còn một số quy định, định mức về hỗ trợ (tiền ăn, đi lại…) chưa phù hợp. Tỷ lệ hộ nghèo tuy có giảm nhưng chưa vững chắc, tình trạng lao động còn thiếu việc làm, nhất là lao động nông thôn; đời sống một bộ phận dân cư còn khó khăn, thu nhập thấp, còn nhiều khó khăn, trình độ dân trí còn hạn chế.

Tóm lại, người dân vùng BNVB nói chung và người dân vùng BNVB ở tỉnh Thừa Thiên Huế nói riêng đang đứng trước những cơ hội rất lớn để phát triển kinh tế, xã hội khi được sự quan tâm chỉ đạo sát sao của Trung ương. Thế nhưng, thực tế thì đời sống của bà con vẫn còn ở mức thấp. Nguyên nhân do đâu và cần giải pháp gì để tháo gỡ những khó khăn ấy? Dưới đây là một số nguyên nhân.

Nguyên nhân của vấn đề này là do nhận thức của người dân vùng BNVB về chính sách GNBV chưa đầy đủ, bản thân người nghèo chưa nỗ lực vươn lên tự thoát nghèo, hạn chế về trình độ, còn tâm lý tự ti, mặc cảm. Do nhiều chính sách hỗ trợ dẫn đến một số gia đình vùng BNVB ỷ lại, trông chờ vào sự hỗ trợ của Nhà nước. Tâm lý bảo thủ, thích giữ một số phong tục tập quán lạc hậu, sinh nhiều con, mê tín… vẫn còn diễn ra. Mặt khác, các chính sách, dự án giảm nghèo chưa thật sự phù hợp với từng nhóm đối tượng đặc thù. Công tác kiểm tra, rà soát, đánh giá chính sách chưa được thực hiện thường xuyên.

Để công tác giảm nghèo bền vững được thực hiện một cách hiệu quả đối với người dân vùng BNVB tỉnh Thừa Thiên Huế cần quán triệt một số giải pháp cơ bản sau đây:

Một là, nhóm giải pháp chung giảm nghèo bền vững:

- Chú trọng tiếp cận địa bàn. Đảng uỷ, chính quyền các huyện cần tập trung chỉ đạo các ban ngành, đoàn thể, các xã, thôn xây dựng kế hoạch cụ thể, phân công cán bộ, đảng viên phụ trách từng hộ nghèo để tư vấn, giúp đỡ về mọi mặt, đến từng hộ để khảo sát, tìm hiểu kỹ về gia cảnh, động viên, thuyết phục họ nỗ lực phấn đấu vươn lên. Hơn nữa, cần tăng cường kiểm tra, giám sát, nắm bắt thông tin đối với các hộ mới thoát nghèo là rất quan trọng để giảm thiểu tái nghèo.

- Nâng cao ý thức, ý chí phấn đấu thoát nghèo. Việc này không chỉ thực hiện bằng các biện pháp tuyên truyền, thuyết phục thông thường. Thực tế, một bộ phận người dân khi còn được hưởng nhiều lợi ích của hộ nghèo vẫn muốn được ở diện hộ nghèo để tiếp tục thụ hưởng các hỗ trợ của Nhà nước. Ngoài ra, có tình trạng hộ nghèo muốn tách hộ để trở thành nhiều hộ nghèo và được hưởng lợi nhiều hơn từ các chương trình giảm nghèo. Để người dân thực sự muốn thoát nghèo, đặc biệt đối với những hộ mới thoát nghèo, Nhà nước cần duy trì một số chính sách để họ được hưởng các lợi ích có được của hộ nghèo trong một thời gian nhất định để họ có điều kiện phát triển kinh tế giúp thoát nghèo bền vững. Đồng thời, tăng cường tuyên truyền, vận động, nhân rộng các mô hình, tấm gương thoát nghèo để các hộ nghèo khác phấn đấu và thấy được việc thoát nghèo là đáng tự hào. Nếu thực hiện tốt vấn đề này sẽ góp phần nâng cao ý thức của người dân và tạo động lực cả về vật chất và tinh thần để họ phấn đấu đi lên.

- Đánh giá, rà soát phân loại hộ nghèo để có giải pháp cụ thể cho từng loại. Cụ thể:

Loại 1: đối với các gia đình già yếu, bệnh tật, thiếu lao động, không có khả năng thoát nghèo, cần vận động xã hội hỗ trợ và thực hiện chính sách xã hội để bảo đảm an sinh xã hội. Về lâu dài, xếp những đối tượng này vào diện bảo trợ xã hội thường xuyên.

Loại 2: Có nhân lực, có nhu cầu lao động nhưng thiếu tư liệu sản xuất, thiếu việc làm. Đây là nhóm có khả năng thoát nghèo cao. Đối với đối tượng này cần tập trung cho vay vốn, hỗ trợ tư liệu sản xuất, tạo việc làm để thoát nghèo. Tùy vào điều kiện từng xã của huyện có thể thực hiện các mô hình “2 hộ giàu giúp 1 hộ nghèo”, hay mỗi chi bộ, mỗi đoàn thể giúp 1 hộ thoát nghèo,…

Loại 3: Không chịu lao động, không biết tổ chức cuộc sống, sa vào các tệ nạn, nghiện ngập, ỷ lại, trông chờ. Đây là nhóm khó chuyển biến nhất. Do vậy, cần tuyên truyền vận động chuyển hoá thành hộ nghèo loại 2 trước khi hỗ trợ vốn, tư liệu sản xuất. Nếu không, các khoản hỗ trợ sẽ không có tác dụng, hiệu quả. Vì khi được hỗ trợ họ lại bán để lấy tiền tiêu dùng. Như vậy, họ vẫn nghèo.

Với những hộ có quá ít đất sản xuất, không có thu nhập thêm ngoài làm nông nghiệp đơn giản, cần nghiên cứu, hướng dẫn để họ chuyển đổi cây trồng, vật nuôi, đưa các loại cây trồng, vật nuôi có giá trị kinh tế cao, phù hợp với thổ nhưỡng và điều kiện sản xuất,... Trong chuyển đổi cây trồng, vật nuôi cần phải có sự quan tâm của huyện, tỉnh với các đề án tổng thể và tầm nhìn dài hạn, phối hợp trên toàn địa bàn và thậm chí là phối hợp liên vùng. Tuyên truyền, vận động lao động trẻ sẵn sàng đi xuất khẩu lao động.

Loại 4: Đối với hộ nghèo thiếu một trong những dịch vụ xã hội cơ bản[5] như: y tế; giáo dục; nhà ở; nước sạch và vệ sinh; thông tin thì cần có những chính sách tiếp cận, hỗ trợ nhằm giúp người dân vùng BNVB cải thiện và từng bước xóa những chiều thiếu hụt này.

- Chú trọng công tác cán bộ. Cốt lõi cho mọi kế hoạch giảm nghèo là đội ngũ cán bộ trực tiếp tổ chức thực hiện. Thực tế ở cơ sở cho thấy, năng lực của cán bộ còn yếu, sự nhiệt tình, quan tâm tới đời sống của người dân chưa cao; Xây dựng một số chính sách đặc thù. Trong thời gian tới, việc GNBV đối với các xã vùng BNVB phải thực hiện rà soát lại những nét đặc thù, xây dựng một số chính sách riêng cho từng địa phương trên cơ sở chính sách của Chính phủ, Bộ, ngành TW. Đặc biệt là cần phát huy hơn nữa tinh thần của Nghị quyết số 04-NQ/TU về Giảm nghèo bền vững giai đoạn 2016-2020.

Hai là, nhóm giải pháp nâng cao chất lượng nguồn nhân lực.

- Phát triển giáo dục, nâng cao dân trí; nâng cao thể chất lực lượng lao động; đào tạo nghề, việc làm, hỗ trợ sinh kế cho người nghèo. Thực tiễn cho thấy, nguyên nhân nghèo đói không chỉ do môi trường, điều kiện địa lý mà còn do hoàn cảnh và đặc điểm cá nhân, từng hộ gia đình, trong đó mấu chốt là vấn đề tri thức. Do vậy, cần xây dựng chương trình “xóa nghèo tri thức đối với người nghèo vùng BNVB”. Thực hiện phổ cập giáo dục trung học cơ sở đối với 100% trẻ em. Áp dụng giáo dục bắt buộc 9 năm miễn phí cho học sinh nghèo, được phát sách giáo khoa, tập vở miễn phí, được phụ cấp gạo mỗi tháng, miễn phí toàn bộ học phí. Sẽ hiệu quả hơn rất nhiều khi trình độ học vấn, tư duy nhận thức của trẻ em được nâng lên, các em sẽ cùng với cộng đồng tác động làm thay đổi tư duy những người trưởng thành là ông, bà, cha mẹ.

- Chăm sóc sức khỏe cho người nghèo: Củng cố mạng lưới y tế cơ sở, đa dạng hóa các hình thức khám chữa bệnh miễn phí, giảm phí, dịch vụ kế hoạch hóa gia đình cho người nghèo, đặc biệt quan tâm đến phụ nữ, trẻ em như xây dựng chương trình dinh dưỡng đối với trẻ em, chăm sóc sức khoẻ sinh sản cho phụ nữ… Tiếp tục thực hiện kéo dài thời hạn điều động luân chuyển cán bộ y tế các tuyến trên về công tác có thời hạn ở cơ sở. Có chính sách thỏa đáng để khuyến khích các bác sĩ đến công tác tại vùng đặc biệt khó khăn.

Ba là, các giải pháp hỗ trợ sinh kế, đào tạo nghề, tạo việc làm, xuất khẩu lao động nâng cao thu nhập cho người nghèo:

- Thực hiện các biện pháp phát triển ngư nghiệp kết hợp và các hoạt động kinh tế khác để thực hiện định canh, định cư vùng đầm phá.

- Thực hiện hỗ trợ người nghèo biết cách tự thoát nghèo và tránh tái nghèo khi gặp rủi ro, như: hỗ trợ vật chất trực tiếp cho người nghèo trong những rủi ro đột xuất do thiên tai, dịch bệnh…, hỗ trợ một phần giúp người nghèo tham gia các hoạt động kinh tế: giống cây trồng, giống con nuôi, vật tư, phân bón, thuốc trừ sâu… cùng với những hỗ trợ về vật chất cho người nghèo trên cơ sở hướng dẫn người nghèo sản xuất, kinh doanh phát triển kinh tế tùy theo điều kiện gia đình.

- Bố trí cán bộ khuyến nông, khuyến ngư cơ sở để giúp người dân áp dụng các tiến bộ khoa học - kỹ thuật và lựa chọn được giống cây, con và mô hình sản xuất thích hợp. Từng bước hướng dẫn người nghèo sản xuất được hàng hóa tập trung và tiếp cận thị trường để có những sản phẩm có giá trị cao trên thị trường.

- Thường xuyên nắm bắt, khảo sát nhu cầu học nghề, tìm nghề phù hợp để có hướng đào tạo. Liên kết các trường đào tạo nghề và các doanh nghiệp có chức năng xuất khẩu lao động hình thành chuổi dây chuyền “khảo sát-đào tạo và xuất khẩu”. Làm được điều này là cú hích rất lớn nhằm thay đổi tư duy, tập quá, suy nghĩ của đồng bào DTTS ở nơi đây.

Bốn là, nhóm giải pháp nâng cao nhận thức, phối hợp tổ chức thực hiện chính sách của các cấp, các ngành và người dân.

- Đổi mới cơ chế quản lý và thực hiện GNBV.  Phối hợp lồng ghép các chính sách hỗ trợ người nghèo trong chương trình phát triển KT-XH của địa phương để hỗ trợ tốt nhất khả năng tự vươn lên thoát nghèo, làm giàu cho các hộ dân trong mỗi cụm dân dư. Huy động sự tham gia của người dân vào hoạt động GNBV bằng cách: Nhà nước đầu tư, hỗ trợ xây dựng, người dân tham gia đóng góp bằng lao động và các vật liệu sẵn có tại địa phương. Thực hiện phân cấp quản lý linh hoạt phù hợp với trình độ và khả năng của mỗi cấp, xây dựng cơ chế phối hợp giữa các bên liên quan. Xây dựng các chính sách hỗ trợ nhóm hộ cận nghèo, nhóm hộ mới thoát nghèo để họ cũng được tiếp tục hưởng chính sách trợ giúp về tín dụng, về khuyến nông – ngư, học nghề trong một thời gian nhất định để có đủ tiềm lực và vững vàng hơn khi tự vươn lên thoát nghèo, bỏ xa ngưỡng nghèo, tránh tình trạng bị rơi xuống dưới ngưỡng nghèo hoặc tái nghèo khi gặp rủi ro (thiên tai, đau ốm, tai nạn,….).

Năm là, kiểm tra, đánh giá việc thực hiện chính sách

- Tăng cường công tác kiểm tra, giám sát nhằm kịp thời phát hiện những sai sót, bất cập để có sự điều chỉnh kịp thời hoặc có các biện pháp xử lý, chỉnh đốn thực hiện nhằm hoàn thiện và nâng cao chất lượng, hiệu quả của các chính sách để phù hợp với thực tế; có cơ chế khuyến khích các tổ chức đoàn thể, hộ nghèo tham gia vào quá trình giám sát thực hiện chính sách.

- Thường xuyên đánh giá chính sách để tìm ra những mô hình tốt nhất. Từ đó đưa ra các chính sách linh hoạt, phát huy được tính chủ động, sáng tạo và nâng cao trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương ở các địa bàn khó khăn, vùng BNVB với những đặc điểm, điều kiện kinh tế, văn hóa, xã hội, tập quán và dân trí rất khác nhau.

Chỉ có triển khai một cách thường xuyên và đồng bộ các giải pháp trên cùng với sự quan tâm của các cấp, các ngành mới có thể thực hiện tốt mục tiêu giảm nghèo bền vững cho người dân ở vùng BNVB của 04 huyện Phong Điền, Quảng Điền, Phú Vang, Phú Lộc theo chủ trương và chính sách của Đảng và Nhà nước.