Đánh giá công chức theo đầu vào

Đánh giá công chức theo đầu vào là cách thức đánh giá con người trong tổ chức căn cứ vào những gì hiện có để xác định khả năng hoàn thành nhiệm vụ của họ trong tương lai cũng như những tiềm năng của họ. Đầu vào của công chức có thể bao gồm văn bằng, chứng chỉ, các kiến thức thu nhận được từ quá trình đào tạo, tuổi tác, giới tính, những kinh nghiệm đã có… Đánh giá công chức theo đầu vào ghi nhận quá trình đào tạo và kiến thức sẵn có của công chức nhưng sự đánh giá đó có chính xác hay không lại phụ thuộc rất lớn vào tính thực chất của kiến thức thu nhận được và giá trị của văn bằng chứng chỉ do cơ sở đào tạo cấp. Mặt khác, những kiến thức đó có trở thành kỹ năng giúp công chức thực hiện được nhiệm vụ hay không còn phụ thuộc rất lớn vào quá trình rèn tập qua thực tiễn công việc. Do đó, các yếu tố đầu vào là “điều kiện cần” chứ chưa phải là “điều kiện đủ” để đánh giá một cách toàn diện năng lực của cá nhân công chức.

Đánh giá công chức theo quá trình thực thi công vụ 

Đánh giá công chức theo quá trình thực thi công vụ có thể được biểu hiện thông qua một số tiêu chí cơ bản như thời gian thực hiện công việc, cách thức thực hiện, quy trình thực hiện, những chuẩn mực về thái độ, hành vi khi thực hiện…. Theo đó, đánh giá công chức theo quá trình thực thi công vụ tập trung vào sự tuân thủ chặt chẽ các quy định của cơ quan và luật pháp của Nhà nước gắn với cơ chế kiểm soát quy trình (trình tự, bước đi, hình thức thực hiện). Chính sự ràng buộc quá lớn về cách làm sẽ khiến cho việc thực thi công vụ của công chức giống như một cỗ máy, tập trung vào tuân thủ thay vì đổi mới, linh hoạt và sáng tạo. Điều này dẫn tới hiện tượng công chức vẫn thực hiện đúng quy định nhưng kết quả không cao hoặc có thể thực hiện với hiệu quả tốt hơn, thời gian nhanh hơn nhưng nguyên tắc, quy trình, thủ tục hành chính bắt buộc phải như vậy nên không thể xử lý khác (sự cứng nhắc của các quy định).

Đánh giá công chức theo kết quả thực thi công vụ

Lấy kết quả thực hiện công vụ làm căn cứ chính để đánh giá, tập trung vào mục đích đạt được của kết quả dựa trên đầu ra của quá trình (sản phẩm cụ thể). Đầu ra là toàn bộ sản phẩm cuối cùng của quá trình thực hiện công việc mà người công chức đảm nhiệm, bao gồm số lượng và chất lượng. Kết quả đầu ra là sản phẩm công vụ mà người công chức thực hiện, phản ánh mức độ hoàn thành nhiệm vụ của họ. Đầu ra có thể bao gồm: số lượng công việc được hoàn thành, chất lượng công việc được hoàn thành, chi phí cho công việc được hoàn thành, thời gian hoàn thành công việc, sự chấp hành các quy định… Kết quả của các đầu ra là mục đích cuối cùng mà tổ chức mong muốn hướng tới và đạt được. Trong hành chính nhà nước, đầu ra là các dịch vụ công còn kết quả mong muốn đạt được là sự hài lòng của người dân về dịch vụ được Nhà nước cung cấp và sự gia tăng niềm tin của người dân vào cơ quan công quyền. 

Như vậy, đánh giá công chức theo kết quả thực thi là cách thức đánh giá thông qua việc kiểm tra và đối chiếu giữa kết quả công việc người công chức thực hiện với các chỉ số thực thi công vụ. Kết quả đánh giá sẽ nói lên mức độ hoàn thành nhiệm vụ của công chức so với các tiêu chí đề ra. Cách thức đánh giá này tạo ra sự rõ ràng, có thể đo lường cụ thể, khách quan, công bằng, dựa trên cơ sở các tiêu chuẩn đã định trước. Vì vậy, nó có thể loại bỏ các yếu tố chủ quan, cảm tính, yếu tố “ngoài công việc” chi phối đến kết quả đánh giá công chức, hạn chế tình trạng “bình quân chủ nghĩa” và thiếu thực chất trong cách thức đánh giá công chức hiện nay ở nước ta. Việc đánh giá công chức theo kết quả thực thi công vụ đã được đặt ra ở nước ta song việc triển khai còn nhiều khó khăn mà nguyên nhân chính là từ cơ chế, tư duy, thói quen, văn hóa trong tiếp nhận cách thức đánh giá. Vì vậy, để áp dụng cơ chế đánh giá đòi hỏi chúng ta phải đáp ứng được những điều kiện cơ bản mà nếu không có nó thì khó có thể áp dụng thành công, như:

Thứ nhất, đối tượng đánh giá là kết quả công việc được hoàn thành chứ không phải đặc điểm cá nhân công chức

Đánh giá công chức theo kết quả thực thi là quá trình chuyển đổi căn bản cách tiếp cận về hiệu quả công việc từ đầu vào chuyển sang đầu ra là chính trên cơ sở kết quả cuối cùng của quá trình quản lý, hiệu quả được tính toán trên cơ sở kết quả - chi phí. Như vậy, đối tượng được hướng tới của công tác đánh giá công chức là sản phẩm đầu ra của người công chức chứ không phải là tính cách, thói quen, giá trị, phẩm chất cá nhân của chính người ấy. Chính sự lẫn lộn giữa đánh giá công việc và đánh giá con người ở nhiều cơ quan nhà nước khiến kết quả đánh giá thiếu khách quan, không trở thành căn cứ đáng tin cậy để quy hoạch, bổ nhiệm, sử dụng người có năng lực. Để áp dụng được cách thức đánh giá này cần xây dựng các tiêu chuẩn trong công vụ làm căn cứ chính cho tuyển dụng, sử dụng, đánh giá, trả lương… đối với công chức. Đây là khâu còn yếu, còn chưa làm được do sự phức tạp trong thiết kế bản mô tả công vụ và xây dựng chỉ số thực thi đối với từng vị trí. Tuy nhiên, điều đó có thể từng bước được thực hiện nếu tiến hành phân tích công việc - một hoạt động được thực hiện thường xuyên ở các nước phát triển nhưng lại khá mới mẻ ở nước ta nhất là trong khu vực công. 

Thứ hai, tiêu chí đánh giá là các chỉ số thực thi (Performance Indicators)

Thực tế hiện nay cho thấy do không có các chỉ số đánh giá cụ thể nên việc đánh giá có thể bị chi phối bởi các yếu tố chủ quan như căn cứ vào ấn tượng tốt hoặc xấu mà đối tượng bị đánh giá tạo ra trước đó (hiệu ứng halo), sự định kiến khiến đối tượng có thể bị đánh giá quá dễ dãi hoặc quá khắt khe làm sai lệch kết quả đánh giá. Chỉ số thực thi là những tiêu chuẩn cụ thể mang tính định lượng để đo lường kết quả thực hiện công việc. Nó xác định kết quả phải đạt được của quá trình thực hiện công việc trước đó. Tính định lượng của các chỉ số thể hiện thông qua các con số (số lượng, giá trị %...) có thể cân, đong, đo, đếm được. Đây là yếu tố đặc biệt quan trọng bởi căn cứ vào đó, chủ thể đánh giá mới có cơ sở để so sánh, đối chiếu với kết quả đầu ra của công vụ. Việc xây dựng các chỉ số giúp tổ chức xác định số lượng, chất lượng, thời điểm, tính kịp thời, chi phí, sự tuân thủ các quyết định hành chính, mức độ hoàn thành công việc. Bởi vậy, đây chính là “hạt nhân” của đánh giá theo kết quả thực thi. 

Việc xây dựng các chỉ số thực thi là công việc phức tạp, khó khăn, đòi hỏi sự tham gia của nhiều chuyên gia về quản lý nguồn nhân lực và các nhà quản lý. Các chỉ số cần căn cứ vào tính chất, mức độ của từng vị trí công vụ. Khi xây dựng chỉ số cần trả lời các câu hỏi như: chỉ số đã trực tiếp phản ánh kết quả mong muốn đến mức tối đa chưa? Chỉ số đã đủ chính xác để bảo đảm tính khách quan của thước đo chưa? Chỉ số có đòi hỏi phải thu thập số liệu thực tiễn nhất và ít tốn kém nhất không? Chỉ số có nhạy cảm với các thay đổi kết quả nhưng lại ít chịu ảnh hưởng bởi những thay đổi khác không? Chỉ số có được phân nhỏ đến mức chi tiết cần thiết khi báo cáo về kết quả không?...(1)

Để từng bước xây dựng các chỉ số cần thực hiện phân tích công việc. Phân tích công việc là quá trình nghiên cứu nội dung công việc nhằm xác định điều kiện tiến hành, các nhiệm vụ, trách nhiệm, quyền hạn khi thực hiện công việc và các phẩm chất, năng lực, kỹ năng mà người thực thi cần phải có để thực hiện tốt nhất công việc được giao. Phân tích công việc có tác dụng cung cấp thông tin về những yêu cầu, đặc điểm của công việc; là cơ sở đánh giá chính xác yêu cầu của công việc để tuyển chọn đúng người, đúng việc; và là cơ sở đánh giá đúng năng lực của nhân viên để trả lương, kích thích họ kịp thời, đúng mức. Việc phân tích công việc đòi hỏi phải sử dụng nhiều cách thức khác nhau để thu thập thông tin như phỏng vấn, dùng bảng hỏi, quan sát tại nơi làm việc hay sử dụng nhật ký thực hiện công việc. Sản phẩm của phân tích công việc là bản mô tả công việc và bản tiêu chuẩn công việc. Bản mô tả công việc nêu rõ vị trí, nội dung, yêu cầu công việc của một chức danh cụ thể. Bản tiêu chuẩn công việc là văn bản liệt kê những tiêu chí phản ánh các yêu cầu về năng lực cá nhân và các yêu cầu về số lượng, chất lượng các nhiệm vụ đã được xác định trong bản mô tả công việc. Đây là nội dung còn thiếu và yếu ở nước ta hiện nay do chưa xác định cụ thể vị trí việc làm, những đòi hỏi về nguồn lực và khả năng thích ứng với sự thay đổi của từng vị trí công việc.

Thứ ba, thực hiện đánh giá công chức phải gắn với trả lương theo kết quả thực thi công vụ và cơ chế đào thải công chức kém năng lực

Vấn đề đặt ra trong công tác đánh giá công chức là cần làm như thế nào để có thể hình thành cơ chế đánh giá trong đó có khả năng xác định được chính xác, khách quan những cống hiến của công chức để vừa phát huy được năng lực, quyền tự chủ, vừa thể hiện tính trách nhiệm của họ đối với các kết quả mình đã thực hiện để gia tăng động lực thực thi. Đúng như Ngân hàng thế giới đã chỉ ra “Một bài học về quản lý công được rút ra từ trên 20 năm kinh nghiệm ở các nước OECD (Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế) và các nước phát triển khác là xây dựng tính trách nhiệm cao hơn trong nội bộ Chính phủ sẽ cải thiện được tình hình hoạt động chung của Chính phủ. Điều tương tự cũng đúng với các nước đang phát triển”. Động lực và tính trách nhiệm đó được thể hiện thông qua một nội dung quan trọng là chế độ tiền lương. Chính sách tiền lương được thể hiện ở ba nội dung cơ bản là tiền lương tối thiểu, hệ thống thang bảng lương và cơ chế trả lương. Trả lương ở nước ta hiện nay được thực hiện theo ngạch, bậc, mỗi bậc tương ứng với một bậc lương. Việc lên bậc và chuyển ngạch được áp dụng theo thâm niên công tác dựa trên cơ sở văn bằng, chứng chỉ là chính. Do đó, kết quả thực hiện nhiệm vụ của công chức có thể không cao nhưng vì “sống lâu lên lão làng” nên vẫn tuần tự lên lương, nâng ngạch. Theo đó, hiệu quả công việc không phải là căn cứ chính làm thước đo đối với năng lực và xác định mức lương, khen thưởng hay kỷ luật công chức. Thay vào đó là “tập thể nhận xét, đánh giá, bình bầu”, đây là mảnh đất cho quan điểm bình quân, xuề xòa, dĩ hòa vi quý, ngại nói thẳng nói thật hay bè phái phát triển. Chính bởi kết quả đánh giá công chức cuối năm không gắn với trả lương nên hoạt động này thường không thực chất và lựa chọn của đa số công chức là bỏ phiếu đồng ý bởi nói thẳng nói thật không những không mang lại lợi ích mà còn có thể ảnh hưởng tới quan hệ cá nhân. Sự cạnh tranh trong môi trường công vụ về bản chất được hình thành căn cứ vào sự đánh giá năng lực công chức và việc áp dụng chính sách đãi ngộ dựa trên kết quả đánh giá đó. Khi mức lương tương xứng với hiệu quả công việc, công chức sẽ toàn tâm toàn ý, nỗ lực hết mình và hình thành niềm tự hào khi được đứng trong đội ngũ thực thi công vụ. Đồng thời, cơ chế đào thải sau đánh giá cũng là một động lực để các công chức tự hoàn thiện chính mình thông qua tự đào tạo, bồi dưỡng, tập trung vào những cái họ thực sự cần để hoàn thành tốt nhiệm vụ, hạn chế được tình trạng “sính” văn bằng, chứng chỉ mà kiến thức không thực chất như hiện nay, lãng phí ngân sách nhà nước.

Thời gian qua, thực hiện lộ trình tăng lương của Chính phủ, lương của công chức được tăng nhiều lần, từ tăng lương cơ bản đến tăng hệ số lương. Tuy nhiên, niềm vui không chỉ ở khía cạnh lương được tăng về số lượng mà về bản chất, mục đích của áp dụng chính sách tiền lương nằm ở chỗ nó phải có giá trị khuyến khích đối với người có nhiều cống hiến và ngược lại đối với người kém năng lực thì chúng ta chưa làm được điều đó do không xác định được trong đội ngũ ấy ai làm tốt, ai không vì không có căn cứ tin cậy để đánh giá. Chính sách tăng lương của Chính phủ chỉ thực sự hiệu quả và đạt được mục tiêu đề ra chỉ khi phân loại được người giỏi, người làm việc tốt ra khỏi những người trung bình, tách người làm việc kém ra khỏi những người làm được việc và kèm theo đó là chế độ lương, thưởng thích đáng. Nếu không gắn đánh giá với trả lương và cơ chế đào thải công chức kém năng lực thì dù cải cách cơ chế này cũng chỉ mang tính hình thức.

Thứ tư, áp dụng đánh giá công chức theo kết quả thực thi công vụ có thành công hay không phụ thuộc và sự thay đổi tư duy đánh giá

Mọi sự thành công hay thất bại trong quản lý đều do yếu tố con người quyết định. Những thay đổi mang tính kỹ thuật thường dễ làm hơn nhiều so với sự thay đổi về quan điểm, cách nhìn nhận, thói quen. Sự thay đổi tư duy đánh giá bao gồm cả tư duy của người đánh giá và người bị đánh giá. Đối với người đánh giá, thói quen “bình quân chủ nghĩa” tâm lý lo ngại về mối quan hệ của cấp dưới đối với mình, những mâu thuẫn nội bộ khi so sánh kết quả đánh giá… Do đó, tâm lý ngại nói thẳng, nói thật khiến việc căn cứ trực tiếp vào kết quả thực thi để đánh giá đồng nghĩa với việc họ phải đương đầu với một tập thể nhân viên vô cùng phức tạp. Đối với người bị đánh giá, sự lo ngại xảy ra nếu họ nghi ngờ cách thức đánh giá, tiêu chuẩn đánh giá không phản ánh chính xác năng lực thực thi của họ, kết quả đánh giá sẽ gây bất lợi về chế độ, chính sách đối với họ… Một hệ thống đánh giá dù ưu việt đến mấy cũng khó có thể thực hiện tốt nếu thiếu sự đồng thuận giữa chủ thể và đối tượng trong việc chấp nhận và hưởng ứng nó, tự nguyện và tích cực tham gia một cách chủ động và có trách nhiệm. Sự chuyển biến quan điểm, thái độ về đánh giá công chức theo kết quả thực thi là điều kiện đồng thời là một thách thức trong áp dụng ở nước ta hiện nay. Đây chính là yếu tố quan trọng hình thành và thay đổi “văn hóa” trong đánh giá công chức.

Những phân tích trên không có nghĩa đánh giá công chức theo kết quả thực thi công vụ là cơ chế lý tưởng nhất nếu nó chỉ tập trung vào tiêu chuẩn mà không chú ý đến điều kiện cụ thể của nền hành chính. Điều đó sẽ lại tiếp tục hình thành nên các vấn đề mới do sự lãng phí về thời gian, nguồn lực trong khi các vấn đề hiện hữu lại chưa giải quyết được. Nếu chỉ tập trung vào kết quả do tính khách quan của nó mang lại sẽ dẫn tới những người có năng lực nhưng không chăm chỉ sẽ được đền đáp vì đạt kết quả tốt còn những người làm việc chăm chỉ nhưng kém năng lực sẽ bị phê phán. Qua đó, người có năng lực nhận thấy việc đạt kết quả không tốt lắm cũng không gây ra hậu quả tiêu cực và người kém năng lực nhận thấy việc chăm chỉ không mang lại cho họ điều gì tốt. Nỗ lực vì công việc sẽ giảm ở cả hai nhóm này. Do đó, dù đánh giá theo kết quả nhưng chủ thể đánh giá vẫn cần phải nhận biết được nỗ lực thực sự của cá nhân công chức để động viên tinh thần và có tác dụng nêu gương đối với các thành viên khác trong tổ chức. Mặt khác, có những động lực khiến công chức thực hiện công việc tốt không phụ thuộc vào lương bổng, các hình thức thưởng phạt hay khuyến khích vật chất (sự đam mê, tính đúng đắn, sự cống hiến, mong muốn được khẳng định giá trị…) thì cải cách công tác đánh giá công chức mà vô tình loại bỏ động lực này sẽ dẫn đến hiệu quả hoạt động của công chức giảm, hiệu quả của cơ quan hành chính nhà nước cũng giảm theo. Những điều nói trên là cơ sở quan trọng để hạn chế những rủi ro khi thực hiện đánh giá theo kết quả do chỉ tập trung vào kết quả mà không thực hiện theo quy trình hợp lý làm cho kết quả kém. Vấn đề mấu chốt của thành công hay thất bại trong áp dụng một cơ chế mới nằm ở chỗ những thay đổi đó có thực tế, được áp dụng từng bước và nhất quán với thực tiễn, hoàn cảnh, điều kiện cụ thể của môi trường chính trị, pháp lý và văn hóa hay không./.

---------------------------------------------------------

Tài liệu tham khảo:

1. Ngân hàng phát triển châu Á(2003): phục vụ và duy trì - cải thiện hành chính công trong một thế giới cạnh tranh, NXB chính trị quốc gia;

2. Học viện Hành chính: Giáo trình lý luận hành chính nhà nước;

3. Jody Zall Kusek, Ray C. Rist (2005): Mười bước tiến tới hệ thống giám sát và đánh giá dựa trên kết quả, NXB Văn hóa - thông tin;

4. Nghị quyết số 30c/2011/NQ - CP ngày 08/11/2011 của Chính phủ ban hành chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011 - 2020;

5. Nguyễn Thị Hồng Hải (Chủ nhiệm - 2011): “Mô hình quản lý thực thi công vụ theo định hướng kết quả: Lý luận và thực tiễn”, Đề tài khoa học cấp cơ sở;

6. Abu-Doleh, J. & Weir, D. (2007). Dimensions of performance appraisal systems in Jordanian private and public organizations. International Journal of Human Resource Management;

7. OECD(2005), “Performance - Related Pay Policies for Government Employees”, OECD Publishing, Pari;

8. Gargi DasguPta, R.A.M. Brown and Santosh Rawat (2004), “Performance management and appraisal system: HR tools for global competitiveness/ T.V.Rao”.

--------------------------------------

(1) Jody Zall Kusek, Ray C. Rist (2005): Mười bước tiến tới hệ thống giám sát và đánh giá dựa trên kết quả, NXB Văn hóa - thông tin, Hà Nội

ThS. Đào Thị Thanh Thủy

 Học viện Hành chính quốc gia